Właścicielom nieruchomości na których lub w sąsiedztwie których realizowane są inwestycje publiczne, przysługuje odszkodowanie nie tylko z tytułu wywłaszczenia nieruchomości tj. odebrania prawa własności, ale również z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z niej. Kwestie związane odszkodowaniem za ograniczenie korzystania z nieruchomości regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 11 stycznia 2023 r. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej u.g.n., a także przepisy tzw. specustaw – np. specustawy przesyłowej.
Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami organem administracji publicznej, który odpowiada za wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, jest starosta. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego”.
W następstwie wydania decyzji właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.
Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nałożone decyzją, o której mowa wyżej mogą polegać na:
- zakazie wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi,
- nakazie uzgadniania z inwestorem lokalizacji obiektów budowlanych,
- zakazie wykonywania nasadzeń lub utrzymania drzew, krzewów lub innej roślinności przekraczających określoną wysokość.
Niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z założeniem lub przeprowadzeniem ciągów, przewodów i urządzeń, zgodnie z art. 124 ust. 4, u.g.n. powstaje obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Obowiązek ten spoczywa na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na ich przeprowadzenie. Przywrócenie do stanu poprzedniego polega przede wszystkim na zakopaniu występujących na nieruchomości wskutek prowadzonych prac wykopów, uprzątnięciu materiałów budowlanych oraz przywróceniu dotychczasowego funkcjonowania nieruchomości i jej przeznaczenia. W przypadku jeśli inwestycja polega na budowie sieci przesyłowych – przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie będzie możliwe ponieważ wybudowana sieć pozostanie na nieruchomości, a zatem w takich przypadkach omawiana tutaj instytucja zawsze znajdzie zastosowanie.
Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję o odszkodowaniu m.in. za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zasady jego ustalania określa art. 128 ust. 4 u.g.n., który wskazuje, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Natomiast, jeżeli wskutek działań związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Podobne unormowania zawiera również ustawa z dnia 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tj. z dnia 17 sierpnia 2023 r. Dz.U. z 2023 r. poz. 1680), dalej zwanej specustawą przesyłową. Ustawa ta jest jednym z kilku aktów prawnych regulujących i precyzujących kwestie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomość powstałe, w związku z realizacją inwestycji przesyłowych.
Na podstawie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej wojewoda jako organ administracji rządowej, w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji, może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem: „W odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, oznaczonych zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń”.
W wypadkach określonych w specustawie przesyłowej decyzje ustalające odszkodowanie wydaje właściwy miejscowo wojewoda. Natomiast obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora lub inny podmiot, na rzecz którego dokonane zostało ograniczenie, np. przedsiębiorstwo energetyczne, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub operatora gazociągu. Odszkodowanie jest ustalane na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Szkody za, które właściciel nieruchomości może uzyskać odszkodowanie, można zasadniczo podzielić na dwa rodzaje:
- szkody o charakterze tymczasowym
- szkody o charakterze trwałym.
Szkody o charakterze tymczasowym dotyczą strat m.in. w produkcji rolniczej, ogrodniczej, leśnej, hodowlanej czy rybackiej. Przede wszystkim będą one polegać na utraconych pożytkach z nieruchomości, na przykład na uniemożliwieniu dokonania zbiorów na całym dotychczasowym obszarze uprawianym. Szkody obejmować będą również zniszczenie płodów rolnych na skutek przejazdu przez nie pojazdów lub posadowienia na nieruchomości maszyn i innych urządzeń. Wartość szkody z tytułu zasiewów i upraw będzie stanowiła równowartość przewidywanych plonów, opartą na cenach kształtujących się na rynku, pomniejszoną o wartość nakładów koniecznych do zbioru plonów. Do tego typu szkód zaliczyć należy również zmianę profilu glebowego w następstwie wykonywanych prac na gruncie i związana z tym konieczność przeprowadzenia rekultywacji biologiczno-chemicznej gleby. Oczywiście w przypadku nieruchomości nieużytkowanych rolniczo szkody te mogą mieć innych charakter.
Szkody trwałe polegać będą na obniżeniu wartości nieruchomości na skutek trwałego posadowienia na niej urządzeń i infrastruktury związanej z zakresem wykonywanej inwestycji. W temacie związanym z uwzględnieniem obniżenia wartości nieruchomości w wysokości odszkodowania przysługującego z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wypowiedział się obszernie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2021 roku (sygn. akt I OSK 2561/18), wskazując m.in.: „Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z przepisu tego wynika zatem, że odszkodowanie przyznawane na tej podstawie prawnej obejmuje wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej – w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę.”
Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter jednorazowy i może się go domagać jedynie aktualny właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości, nie przysługuje ono kolejnym nabywcom nieruchomości, na której przeprowadzane były prace związane z inwestycją na co zwrócił uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1322/17).
Wysokość odszkodowania będzie uzależniona od wielu czynników, które będzie musiał uwzględnić rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na ten cel operacie szacunkowym. Przede wszystkim przy wycenie odszkodowania będzie brane pod uwagę przeznaczenie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości. Punktem wyjścia będzie stan nieruchomości (fizyczny i prawny) w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a punktem odniesienia stan nieruchomości po zakończeniu realizacji inwestycji.
Wartość odszkodowania będzie podlegać kompleksowej ocenie, gdzie istotne znaczenie będzie miała przede wszystkim wartość rynkowa nieruchomości, jaką posiadała działka w momencie wydania decyzji, wraz z jej powierzchnią, lokalizacją oraz cenami rynkowymi podobnych nieruchomości
w okolicy. To właśnie te czynniki stanowią klucz do właściwej oceny wartości kompensacji. Ponadto, ważne jest również dokładne określenie szkód, które powstały w wyniku wykonywanych prac, włączając w to także ewentualne utracone korzyści. Zważyć należy, że odszkodowanie powinno stanowić ekwiwalent wszystkich korzyści, jakich właściciel nieruchomości został pozbawiony w związku z jej obciążeniem Całkowita kwota odszkodowania będzie zatem wymagać rozeznania wartości nieruchomości oraz zakresu strat poniesionych przez właściciela. Ta kompleksowa analiza umożliwi rzeczoznawcy majątkowemu dokładne oszacowanie należnej rekompensaty.
Wartym odnotowania jest również to, że odszkodowanie z tytułu szkody powstałej na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest ustalane w decyzji którą organicznie wprowadzono, a jest następstwem jej wydania, w sytuacji gdy inwestor przeprowadzający prace, nie wywiążę się z obowiązku określonego w art. 124. ust. 4 u.g.n. tj. wtedy, gdy nie przywróci nieruchomości do stanu poprzedniego. Roszczenie o wypłatę takiego odszkodowania przysługuje osobie, której dotyczy decyzja ograniczająca sposób korzystania z należącej do niej nieruchomości. Celem uzyskania tego odszkodowania konieczne jest wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości do właściwego starosty lub wojewody. Możliwe jest też wszczęcie takiego postępowania przez w/w organy „z urzędu”.
Podsumowując, warto wiedzieć, iż właściciel nieruchomości może ubiegać się o odszkodowanie nie tylko w przypadku definitywnego pozbawienia go prawa własności, ale również w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z niej. Ta druga forma odszkodowania dochodzona jest w odrębnym postępowaniu wszczynanym na wniosek lub z urzędu przez właściwego miejscowo starostę lub wojewodę. Warto o tym pamiętać już na etapie wydawania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości albowiem już w tym momencie należałoby zinwentaryzować stan nieruchomości, a w trakcie trwania robót dokumentować ich przebieg i czas trwania. Świadomość możliwości uzyskania tej formy rekompensaty jest istotna także przez wzgląd na częste praktyki polegające na domaganiu się przez przedstawicieli inwestora, a częściej wykonawców, podpisywania już na etapie objęcia nieruchomości na potrzeby realizacji robót, dokumentów, w których treści zawarto oświadczenie o rezygnacji z omawianych tutaj roszczeń. Złożenie takiego oświadczenia może skutkować na późniejszym etapie odmową wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania.
Przemysław Mendala
