Dane publikowane przy okazji obchodzonej w ubiegłym roku przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad 20-tą rocznicę istnienia wskazują, iż na ten moment mieliśmy w Polsce około 4600 km dróg szybkiego ruchu, w tym ok 1750 km autostrad i 2869 km dróg ekspresowych[1]. Dla porównania: do roku 2002 kierowcy mieli do dyspozycji zaledwie 410 km autostrad i 110 km dróg ekspresowych[2]. Tak dynamiczny rozwój sieci drogowej w Polsce musiał skutkować wywłaszczeniem dziesiątek tysięcy właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obrębie pasów drogowych, a co za tym idzie – koniecznością ustalenia i wypłaty odszkodowań za tereny, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Doświadczenie, jakie zdobyliśmy reprezentując właścicieli nieruchomości wywłaszczonych pod realizację takich inwestycji, jak np.: droga ekspresowa S11, droga ekspresowa S5, droga ekspresowa S6 – tzw. Trasa Kaszubska, Obwodnica Metropolitarna Trójmiasta, droga ekspresowa S1, droga ekspresowa S7, wskazuje, iż wysokość uzyskiwanych odszkodowań uzależniona jest od tego, jakie założenia w procesie wyceny przyjęte zostaną przez rzeczoznawcę, który wykonuje operat.
Niniejszym artykułem chciałbym rozpocząć nowy cykl, który poświęcony będzie zagadnieniom dotyczącym wyceny wartości wywłaszczonych nieruchomości. W pierwszej kolejności postaram się przybliżyć tzw. zasadę korzyści i to jaki ma ona wpływ na wyniki wyceny.
Jako że jest to pierwszy wpis na naszym blogu, dotyczący wyceny nieruchomości wywłaszczonych, pozwolę sobie na kilka uwag ogólnych. Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie dotyczące wyceny jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. z dnia 11 stycznia 2023 r. – Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej zwana także UGN, a mówiąc ściślej dział IV tej ustawy, zatytułowany „Wycena nieruchomości”. Aktualnie przepisy tej ustawy precyzuje Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 roku (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), dalej zwane Rozporządzeniem, które z dniem 9 września 2023 roku uchyliło i zastąpiło wcześniej obowiązujące Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku (t.j. z dnia 3 marca 2021 – Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.). Przepisy dotyczące zasad ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone znajdziemy też w poszczególnych specustawach, przykładem mogą być przepisy art. 18 i 18b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z dnia 1 grudnia 2022 roku – Dz. U. z 2023 r. poz. 162), dalej zwana ustawą ZRID. W działalności zawodowej rzeczoznawców majątkowych spotykane są też tzw. standardy zawodowe. Bodaj najbardziej popularne – to przyjęte w dniu 14 grudnia 2021 roku „Standardy Zawodowe Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych”[3]. W praktyce bywają one jednak dość wybiórczo traktowane przez rzeczoznawców i nie będziemy ich tutaj omawiać.
Nie ulega wątpliwości, iż wywłaszczenie jest w świetle prawa dopuszczalne, z równym przekonaniem, choćby intuicyjnie, jesteśmy w stanie stwierdzić, iż winno ono nastąpić za odszkodowaniem. Odpowiedź na pytanie, jakie winno być to odszkodowanie, już nie jest taka oczywista. Najważniejszy akt prawny, tj. Konstytucja RP w art. 21 ust. 2, stwierdza, iż wywłaszczenie możne nastąpić za słusznym odszkodowaniem. Z kolei, w art. 128 ust. 1 UGN mowa jest o tym, iż odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności winno odpowiadać wartości tych (tzn. wywłaszczonych – przyp. wł. ŁL) praw. Przepis art. 134 ust. 1 UGN wprowadza zasadę, zgodnie z którą: Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zastrzeżenie, o którym mowa, dotyczy sytuacji wyjątkowych, gdy w obrocie gospodarczym nie występują nieruchomości tego samego rodzaju co nieruchomość podlegająca wycenie, wówczas podstawą wyceny winna być odtworzeniowa wartość nieruchomości.
Istotne odstępstwo od zasady nakazującej ustalanie rynkowej wartości nieruchomości wywłaszczonej zawarto też w przepisach art. 134 ust. 3 i 4 UGN. Pierwszy z nich stanowi, iż: Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Drugi ze wskazanych przepisów precyzuje: Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W ten oto sposób wprowadzona została zasada korzyści, zgodnie z którą w każdym przypadku, w którym wartość rynkowa nieruchomości wywłaszczonej ustalona przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z celu dla jakiego dokonano wywłaszczenia (w naszym przypadku celem jest wywłaszczenie pod drogi publiczne) jest wyższa od wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej ustalonej przy założeniu dotychczasowego przeznaczenia, wysokość odszkodowania należnego właścicielowi winna odpowiadać tej pierwszej. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania uzasadnione jest uznaniem, iż w przypadku gdyby do wywłaszczenia nie doszło, a inwestor zdecydowałby się na jej nabycie od właściciela na drodze cywilnoprawnej, to musiałby zapłacić za nią nie cenę odpowiadającą jej dotychczasowej wartości (tj. wartości ustalonej z uwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia), ale cenę uwzględniającą przyszłe możliwości zainwestowania. Prawda jest bowiem taka, że rynkowa wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko jej aktualnym przeznaczeniem czy aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także jej potencjałem inwestycyjnym ocenianym przez pryzmat możliwych sposobów zagospodarowania w przyszłości.
We wszystkich sprawach, w których przyszło mi występować w charakterze pełnomocnika wywłaszczonego właściciela, zastosowanie zasady korzyści miało zasadniczy wpływ na wysokość ustalanych odszkodowań. Tytułem przykładu wskazać można, iż wartość 1m2 wywłaszczonej na potrzeby budowy drogi ekspresowej S11 nieruchomości rolnej, położonej w powiecie koszalińskim, gminie Bobolice, ustalona zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, wyniosła 4 zł/m2, zaś wartość tej samej nieruchomości, ustalona zgodnie z drogowym przeznaczeniem, kształtowała się na poziomie 34,99 zł/m2. W tym przypadku zastosowanie zasady korzyści pozwoliło na uzyskanie odszkodowania niemal dziesięciokrotnie przewyższającego wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej.
Niestety nie w każdym przypadku zasada korzyści zostanie w ten właśnie sposób zastosowana. W aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym zasada ogólna wyrażona w art. 134 ust. 4 UGN doznaje ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych zawartych w §36 nie obowiązującego już Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym orzecznictwem zasada korzyści rozumiana w sposób wyżej opisany mogłaby znajdować zastosowanie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w §36 ust. 4 w/w Rozporządzenia, tj.: W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (…). Marginalnie zwracam uwagę, iż ten sam przepis przewiduje też możliwość dokonywania wyceny, przyjmując za podstawę przeznaczenie gruntów przeważających wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej, co w pewnych przypadkach może się okazać jeszcze bardziej korzystne dla właściciela nieruchomości wycenianej. W przypadkach gdy pod inwestycję przeznaczone zostały grunty nie przeznaczone już wcześniej pod inwestycje drogowe, a więc w szczególności grunty rolne, zastosowanie winien znaleźć przepis §36 ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym: „wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni” albo przepis §36 ust. 3 pkt 2 stanowiący, iż: „wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni”. W obu przypadkach rzeczoznawca ma możliwość powiększenia tak ustalonej wartości na podstawia badania rynku, nie więcej niż o 50%. Jednym z nowszych orzeczeń aprobujących taki sposób rozumienia zasady korzyści jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r., wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 969/22[4]. Aktualnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii nie wprowadziło zmian w zakresie zasady korzyści, tak więc orzecznictwo wypracowane na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia pozostanie aktualne.
Podsumowując, zastosowanie zasady korzyści może diametralnie zmienić wysokość odszkodowania należnego właścicielowi wywłaszczonych nieruchomości, a przynajmniej tych spośród nich, których nieruchomości przed wywłaszczeniem miały wartość niższą od nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg. Od prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów do okoliczności konkretnej sprawy zależało będzie to czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu zyska właściciel wywłaszczonej nieruchomości.
[1] Źródło: https://www.gov.pl/web/gddkia/od-20-lat-dbamy-o-utrzymanie-i-rozwoj-infrastruktury-drogowej-w-polsce2
[2] Źródło: https://www.auto-swiat.pl/wiadomosci/aktualnosci/gddkia-tak-zmienila-sie-mapa-drogowa-polski-przez-ostatnie-20-lat-roznica-widoczna/fj34hhh
[3] Źródło: https://pfsrm.pl/aktualnosci/item/656-standardy-zawodowe-polskiej-federacji-stowarzyszen-rzeczoznawcow-majatkowych
[4] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/07A35E26C1
