Do dnia 13 lipca 2025 roku w obowiązującym porządku prawnym brak było przepisu, z którego wprost wynikałoby, iż organ administracji związany jest wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Mimo, iż wydawało by się oczywiste, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić i naprawić błędy, z powodu których uchylono jego poprzednie rozstrzygnięcie, w praktyce odnotowywane były przypadki notorycznego lekceważenia wskazań organu wyższego rzędu przez organ pierwszoinstancyjny.
Za niechlubny przykład wspomnianego problemu posłużyć może sposób, w jaki w ostatnich lat rozpoznawany był szereg postępowań administracyjnych toczących się z udziałem prawników naszej Kancelarii przed Starostą Wejherowskim w przedmiocie ustalania odszkodowań za nieruchomości wywłaszczane pod drogi w związku z dokonanymi w latach ubiegłych podziałami nieruchomości. W sprawach tych, z inicjatywy stron postępowania, Wojewoda Pomorski niejednokrotnie uchylał rozstrzygnięcia Starosty Wejherowskiego umarzające postępowanie bądź odmawiające jego wszczęcia, wytykając jednocześnie Staroście, iż nie przeprowadził on konkretnych, niezbędnych w danej sprawie dowodów, czy też wprost, że jego stanowisko co do braku podstaw do ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone jest nieprawidłowe. Jednakże, w sprawach, o których mowa, Starosta, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, wielokrotnie ignorował instrukcje Wojewody, nie przeprowadzając wskazanych przezeń dowodów i ponownie, w oparciu o ten sam stan faktyczny oraz prawny, wydawał rozstrzygnięcie odmawiające stronie prawa do odszkodowania. Rozstrzygnięcie takie było oczywiście po raz kolejny uchylane przez Wojewodę. W ten sposób powstawało swoiste błędne koło, skutkujące znacznym wydłużeniem się czasu potrzebnego dla ostatecznego rozpoznania danej sprawy, wydłużaniem się czasu rozpoznawania innych spraw prowadzonych w tym samym wydziale, a także generowania dodatkowych zbędnych kosztów obciążających Skarb Państwa.
Działając w imieniu naszych klientów, wielokrotnie sprzeciwialiśmy się takim praktykom Starosty Wejherowskiego, podnosząc m.in., w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż mimo braku wyrażonego wprost w przepisach nakazu respektowania wytycznych organu wyższej instancji, niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania[1], co skutkowało m.in. ustalaniem wspomnianych wcześniej odszkodowań, mocą decyzji zmieniającej rozstrzygnięcia Starosty, przez Wojewodę Pomorskiego.
Opisany wyżej problem, w skali ogólnopolskiej, dostrzeżony został również przez Rząd. Jak wskazano w uzasadnieniu Rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego z dnia 14 marca 2025 roku: „Notowane jest dzisiaj zjawisko niewykonywania wytycznych organu odwoławczego przez organ I instancji”[2]. Dalej, w uzasadnieniu projektu ustawy czytamy: „zdarza się, że pomimo wskazania przez organ II instancji okoliczności faktycznych, jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji niekiedy uchyla się od podjęcia czynności, na które wskazywał organ II instancji […] Te same sytuacje zdarzają się w odniesieniu do wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa”[3]. Autorzy projektu ustawy uznali zatem za konieczne wprowadzenie do procedury administracyjnej przepisu „mającego na celu zobowiązanie organu I instancji do zastosowania się do treści decyzji organu odwoławczego”[4].
Efektem wspomnianych prac legislacyjnych było uchwalenie ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 r. poz. 769), która wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego[5] art. 139a. Zgodnie z treścią tegoż przepisu, w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ I rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie.
Ponadto, nowa regulacja wprowadza instrument kontroli przestrzegania przez organy obowiązku uwzględniania wytycznych sformułowanych w ramach kontroli instancyjnej. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ odwoławczy, przy rozpatrywaniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, naruszenia obowiązku, o którym mowa w § 1, przez organ I instancji, organ odwoławczy może zarządzić wyjaśnienie przez organ I instancji przyczyn naruszenia tego obowiązku, a w razie potrzeby – także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu tego obowiązku w przyszłości.
Jak już wspomniano, regulacja ta obowiązuje od dnia 13 lipca 2025 roku.
Można żywić nadzieję, że wprowadzone zmiany przyczynią się do usprawnienia postępowań administracyjnych, ograniczając zjawisko niewykonywania wytycznych organu odwoławczego przez organ I instancji. Organy powinny bowiem uwzględniać istnienie przepisu jednoznacznie zakazującego uchylania się od prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy, po uchyleniu poprzednio wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w sposób niezgodny z wytycznymi organu odwoławczego – w zakresie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wykładni przepisów prawa, a zatem kwestii kluczowych dla kształtu mającej zapaść decyzji. Z perspektywy strony postępowania naruszenie tego przepisu może stanowić podstawę zaskarżenia niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Organy II instancji uzyskały zaś możliwość kontroli wywiązywania się przez organy niższej instancji z obowiązku respektowania ich wskazań, wyjaśniania przyczyn naruszeń w tym zakresie oraz podejmowania działań mających nie dopuścić do powtarzania się tego typu praktyk po stronie organu I instancji w przyszłości. Na ile jednak organy wyższego szczebla będą skutecznie korzystać z owych instrumentów, czas pokarze.
Pewne wątpliwości budzić może natomiast fakt, iż artykuł 126 Kodeksu postępowania administracyjnego – nakazujący stosować odpowiednio do postanowień przepisy dotyczące decyzji administracyjnych – w jego aktualnym brzmieniu, nie obejmuje omawianego art. 139a tejże ustawy. To oznacza, iż wytyczne organu II instancji nie będą wiązać organu I instancji, który wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie przewidzianym w treści art. 61a § 1 Kodeku postępowania administracyjnego. Trudno znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie dla takiej decyzji ustawodawcy.
Najistotniejsze wydaje się jednak to, iż strony i ich pełnomocnicy uzyskali istotny oręż w walce z powielaniem przez organy administracji tych samych nieprawidłowości przy ponownym rozpoznawaniu tej samej sprawy i odwlekaniu w ten sposób wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z pewnością w naszej praktyce będziemy go wykorzystywać, walcząc o należne naszym Klientom odszkodowania.
[1] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r., wydany w sprawie o sygn. akt: II SA/Ol 700/19.
[2] Uzasadnienie Rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego, Druk nr 1108, źródło: https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/druk.xsp?nr=1108, dostęp: 05.08.2025 r.
[3] Tamże.
[4] Tamże.
[5] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572).
