Aktualizacja operatu szacunkowego – spór akademicki czy poważny problem dla praktyków?
Podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone jest wartość tej nieruchomości – stanowi o tym wprost przepis art. 130 ust. 2 GospNierU[1]. Natomiast zgodnie z art. 7 GospNierU wartość tę ustalają rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym, którego formę i treść precyzuje aktualnie Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości[2]. Mając na względzie czas trwania postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, istotnego znaczenia nabiera kwestia ich ważności i sposobu ich aktualizacji.
Zasadą jest, iż operat zachowuje ważność przez okres 12 miesięcy, licząc od dnia jego sporządzenia, pod warunkiem jednak, iż w okresie tym nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany takich czynników jak położenie nieruchomości, jej przeznaczenie planistyczne, stan nieruchomości, a także dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W treści art. 156 ust. 4 GospNierU ustawodawca dopuszcza możliwość dalszego wykorzystywania operatu szacunkowego po upływie dwunastu miesięcy, licząc od dnia jego sporządzenia, ale wyłącznie po uprzednim potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Po dokonaniu takiej aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w ciągu kolejnych dwunastu miesięcy, licząc od dnia, w którym upłynie wcześniej wspomniany okres. Ustawa nie przewiduje możliwości kolejnych aktualizacji tego samego operatu. Tak więc w praktyce może być on wykorzystywany i to wyłącznie do celu, dla jakiego został sporządzony przez łączny okres 24 miesięcy, licząc od dnia jego sporządzenia. Oczywiście możliwe jest to tylko wówczas, jeśli we wskazanym okresie nie nastąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 GospNierU. Praktyka obrotu prawnego potwierdza, iż praktycznie każdy operat sporządzony na potrzeby toczących się postępowań administracyjnych w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone wymaga aktualizacji w przypadku złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, a wymuszone jest to czasem trwania tych postępowań.
Wytyczne co do sposobu aktualizacji operatu szacunkowego znajdziemy zarówno w przepisach rangi ustawowej – por. art. 156 ust. 4 GospNierU – jak i w wydanym na podstawie ustawowego upoważnienia Rozporządzeniu – por. § 83 Rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów stwierdza m.in.: „Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154”. Z kolei w § 83 Rozporządzenia czytamy: „Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy, zawierających datę sporządzenia tych dokumentów”. Porównanie literalnego brzmienia obu przepisów uzasadnia wniosek, iż są one ze sobą sprzeczne. Pierwszy z nich stawia bowiem wymóg zamieszczenia klauzuli aktualizacyjnej w pierwotnie wykonanym operacie i załączenie doń analizy potwierdzającej brak istotnych zmian w obrębie czynników, o których mowa w art. 154 GospNierU. Drugi wydaje się bardziej liberalny dla rzeczoznawcy, albowiem zwalnia go z obowiązku zamieszczania klauzuli aktualizacyjnej w treści pierwotnej wyceny, wystarczy bowiem, że rzeczoznawca załączy do operatu oświadczenie o aktualności wraz z niezbędną analizą czynników mogących mieć wpływ na wycenę.
Przepis art. 156 ust. 4 GospNierU został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 roku. Pierwotnie ustawodawca nie nakładał na rzeczoznawcę obowiązku załączenia do operatu jakiejkolwiek analizy, wystarczającym było zamieszczenie klauzuli aktualizacyjnej w wykonanym operacie. Taki stan prawny utrzymywał się do dnia 1 września 2017 roku. Kolejna zmiana wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2017 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509), która weszła w życie 1 września 2017 roku, zachowuje możliwość potwierdzenia aktualności operatu przez umieszczenie stosownej klauzuli w pierwotnej wycenie, ale dodatkowo nakłada na rzeczoznawcę obowiązek dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 GospNierU. Do chwili obecnej przepis ten pozostaje niezmieniony.
Ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw dokonano również zmiany art. 159 GospNierU, zawierającego delegację ustawową do wydania rozporządzenia regulującego zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego. Począwszy od dnia 22 września 2004 roku obowiązuje przepis art. 159 pkt 6 GospNierU, który stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m.in.: dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności. W wykonaniu tej delegacji pierwotnie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które weszło w życie 22 września 2004 roku[3]. Przepis § 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku stanowił, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Rozporządzenie to zostało uchylone Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości, w którym zawarto § 83 o brzmieniu analogicznym do § 58 ust. 1 uprzednio obowiązującego Rozporządzenia z 2004 roku, z tą tylko różnicą, iż dodatkowo zobligowano biegłego do opatrzenia datą sporządzenia dokumentów, o których mowa w tym przepisie.
Obowiązujące nieprzerwanie od 22 września 2004 roku do chwili obecnej dwie różne regulacje przewidujące odmienne sposoby aktualizacji operatu szacunkowego skutkują tym, iż w praktyce niektórzy biegli zamieszczają klauzule aktualizacyjne w pierwotnie wykonanym operacie, zaś inni poprzestają na złożeniu do akt odrębnego pisma zawierającego klauzulę aktualizacyjną. Poza sporem jest to, że i jedni i drudzy, nie chcąc się narazić na zarzut wadliwości dokonanej aktualizacji, muszą też przedstawić pisemną analizę potwierdzającą brak istotnych zmian czynników, o których mowa w art. 154 GospNierU. Spór o to, gdzie powinna być umieszczona klauzula aktualizacyjna, można by uznać za czysto akademicki gdyby było tak, że oba rozwiązania znalazłyby powszechną akceptację organów administracji i sądów administracyjnych obu instancji. Z pragmatycznego punktu widzenia rozwiązaniu takiemu trudno odmówić racji. Wszak o merytorycznej poprawności dokonanej aktualizacji świadczyć będzie prawidłowo wykonana analiza, która w każdym wypadku winna być sporządzona, nie zaś to czy klauzula aktualizacyjna zostanie zintegrowana z pierwotnym operatem, czy też stanowić będzie odrębny od niego dokument. Problem jednak w tym, że tak nie jest. Różne składy orzekające zarówno w wojewódzkich sądach administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ciągle nie zdecydowały się ani na aprobatę obu rozwiązań, ani tym bardziej na jednoznaczne opowiedzenie się za jednym z nich.
Zwolennicy dopuszczalności aktualizacji operatu w odrębnym piśmie załączanym jedynie do pierwotnej wyceny powołują się na dwa argumenty. Pierwszy z nich opiera się na założeniu, że zarówno przepis § 83 aktualnie obowiązującego Rozporządzenia, jak i poprzedzający go przepis § 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku mają charakter wykonawczy względem przepisu art. 156 ust. 4 GospNierU, a zawarta w treści art. 159 GospNierU ustawowa delegacja wprost upoważnia do określenia w akcie prawnym niższego rzędu m.in. sposobu potwierdzania aktualności operatu. Wspomniana delegacja ustawowa obowiązuje dokładnie od tego samego momentu, w którym wprowadzono znowelizowaną treść art. 156 ust. 4 GospNierU nakładającą na rzeczoznawcę obowiązek zamieszczania klauzuli aktualizacyjnej „w operacie szacunkowym”. Zatem zasadny jest wniosek, iż ustawodawca już w chwili wprowadzania tego rozwiązania uznał regulacje ustawowe dotyczące sposobu aktualizacji operatu za niewystarczające i nakazał ich sprecyzowanie w akcie wykonawczym. Co więcej, kwestia ta nie uległa zmianie mimo kolejnych zmian ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przepisu art. 156 ust. 4 GospNierU i mimo uchylenia Rozporządzenia z roku 2004 i zastąpienia go aktualnie obowiązującym Rozporządzeniem z roku 2023. W świetle powyższego, a nadto pamiętając o założeniu o racjonalności ustawodawcy, trudno nie zgodzić się z poglądem, iż mimo jednoznacznej treści przepisu art. 156 ust. 4 GospNierU twórcy ustawy widzieli i widzą nadal konieczność sprecyzowania sposobu aktualizacji, czemu dali wyraz w aktualnie obowiązującym § 83 Rozporządzenia.
Drugi argument przytaczany przez zwolenników aktualizacji w sposób przewidziany w § 83 Rozporządzenia ma charakter czysto pragmatyczny, a sprowadza się do trudności technicznych, jakie mogą wyniknąć z konieczności aktualizacji operatu, którego oryginał został już wcześniej złożony do akt organu prowadzącego postępowanie, na potrzeby którego wycenę wykonano. Oczywiście pewna trudność techniczna może tutaj wystąpić, tym niemniej nie jest ona niemożliwa do przezwyciężenia, a już na pewno nie w przypadku operatu złożonego do akt sprawy administracyjnej. Wszak powinien on się tam znajdować. Ponadto, należy pamiętać, iż obecnie większość operatów składanych jest do akt toczących się postępowań w wersji elektronicznej. Zatem dodanie do takiego operatu stosownej klauzuli aktualizacyjnej i ponowne przesłanie tak opatrzonego operatu organowi, który zlecił jego wykonanie, nie powinno nastręczać żadnych problemów.
Przechodząc do argumentów zwolenników drugiego z omawianych sposobów aktualizacji operatów szacunkowych, wyjść należy od wykładni językowej art. 156 ust. 4 zdanie 2 GospNierU, która jednoznacznie przemawia za koniecznością potwierdzenia aktualności operatu poprzez zamieszczenie stosownej klauzuli bezpośrednio w jego treści, albowiem w ustawie posłużono się sfomułowaniem „w operacie szacunkowym”. Mając na względzie powyższe oraz zasadę clara non sunt interpretanda w zasadzie można by na tym argumencie poprzestać. Problem jednak w tym, iż przepisy wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami są równie klarowne co przepisy ustawy, na podstawie której zostały wydane, mimo iż wprowadzają zgoła odmienne rozwiązanie. Tutaj z pomocą przychodzi zasada hierarchiczności źródeł prawa, w myśl której rozporządzenie, jako akt niższego rzędu, nie może być sprzeczne z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa, a w przypadku zaistnienia takiej sprzeczności pierwszeństwo ma akt o wyższej mocy prawnej w myśl rzymskiej maksymy: lex superior derogat legi inferiori.
Zdanie zwolenników tej koncepcji, za koniecznością zamieszczenia klauzuli aktualizacyjnej w treści samego operatu przemawia też to, że operat szacunkowy ma charakter wysoce sformalizowany, a jego znaczenie w sprawie, w której został zlecony, jest tak doniosłe, że należy bezwzględnie respektować wszelkie wymogi formalne, jakie są mu stawiane pod rygorem stwierdzenia jego wadliwości. Ponadto, zamieszczanie klauzuli aktualizacyjnej w pierwotnie sporządzonym operacie sprzyja temu, by aktualizacja nie powstawała w oderwaniu od treści operatu, a stanowiła jego merytoryczne i techniczne uzupełnienie.
Obydwa z przywołanych wcześniej poglądów wielokrotnie znajdywały i znajdują nadal aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za możliwością dokonania aktualizacji operatu poprzez dołączenie do akt sprawy odrębnego pisma rzeczoznawcy majątkowego, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się m.in. w niedawno wydanym wyroku z dnia 27 marca 2026 roku, który zapadł w sprawie o sygn. akt: I OSK 587/23. W sprawie tej skarżący podnieśli szereg zarzutów sprowadzających się do błędnego uznania za wiarygodny dowód w sprawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego mimo, iż dotknięta ona była wieloma błędami. Jeden z nich dotyczył właśnie kwestii prawidłowości aktualizacji operatu szacunkowego. Skarżący nie godzili się ze stanowiskiem organów, które uznały za dopuszczalną aktualizację wykonaną w sposób przewidziany w treści obowiązującego w dacie jej wykonania § 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia z dnia 27 października 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1139/22, uwzględnił skargę. Choć rozpoznanie większości zgłoszonych zarzutów uznał za przedwczesne, a to ze względu na zakwestionowanie sposobu, w jaki dokonano aktualizacji operatu szacunkowego. Sąd I instancji stwierdził, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tego wyroku skład orzekający podkreślił, iż „Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają”. Wskazany wyrok zaskarżył kasacyjnie Minister Rozwoju i Technologii, stawiając przede wszystkim zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 156 ust. 4. W uzasadnieniu wskazał, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten nie precyzuje sposobu przeprowadzania aktualizacji operatu, a kwestię tę pozostawiono do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym i z tego względu w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis § 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku. Argumentacja ta spotkała się z uznaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który opierając się na założeniu o konieczności zastosowania przepisów § 58 Rozporządzenia oraz względach funkcjonalnych przemawiających za zasadnością dopuszczenia przewidzianego tam sposobu aktualizowania operatów, uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzeczył temu, iż analizowane zagadnienie jest odmiennie rozstrzygane przez inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd orzekający skrytykował pogląd ferowany w szeregu innych wyrokach NSA, a opierający się na dostrzeżonej sprzeczności między treścią art. 156 ust. 4 GospNierU i § 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku. W ocenie składu orzekającego w sprawie I OSK 587/23 sprzeczność taka nie zachodzi.
W jednym z wcześniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: I OSK 290/23, uzasadniając rozstrzygniecie przyznające prymat rozwiązaniu wynikającemu z treści Rozporządzenia, poza kwestią konieczności doprecyzowania rozwiązań ustawowych, zwrócono uwagę na rzecz następującą. Otóż skład orzekający w tej sprawie doszedł do wniosku, iż: „Przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujący umieszczenie klauzuli w operacie nie daje jednoznacznej wskazówki, że treści objęte klauzulą mają zostać naniesione na którąś z istniejących kart, składających się na operat. Skoro operat jest opracowaniem pod względem treści złożonym, a pod względem formy wielostronicowym, to dodanie kolejnej strony (stron) do tego opracowania też można postrzegać w kategoriach umieszczenia ich w operacie, rozumianym jako zbiór kart zawierających określone treści. Nie ma wyraźnych podstaw do przyjmowania, że zgodnie z regulacją ustawową, klauzula aktualizacyjna sprowadza się wyłącznie do naniesienia jej treści na którejś z istniejących kart operatu, ale już nie jest umieszczeniem klauzuli w operacie dołączenie jej treści do istniejących kart”. W tym wyroku skład orzekający wypowiedział się przeciwko sprzeczności treści art. 156 ust 4 GospNierU z treścią § 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku, wyjaśniając, iż sama tylko analiza semantyczna takich wniosków nie uzasadnia. Sąd orzekający stwierdził, iż: „Posłużenie się odmiennymi sformułowaniami „umieszczenie klauzuli w operacie” i „dołączenie klauzuli do operatu” nie musi prowadzić do wniosku, że rozporządzenie wprowadza rozwiązanie sprzeczne z ustawą i niweczące zamiar ustawodawcy. Ograniczenie się do poziomu semantycznego nie jest wystarczające do wykazania, że w analizowanej kwestii regulacja podustawowa jest niezgodna z ustawą czy zmienia przepis ustawy. Przy uwzględnieniu charakteru operatu szacunkowego i dotyczących go standardów normatywnych możliwe jest uznanie, że dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli”.
Problem jest też widoczny w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w szczególności dostrzegł go WSA w Gdańsku w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt. II SA/Gd 528/25. W wydanym w dniu 19 listopada 2025 roku wyroku skład orzekający przybliżył oba obecne w orzecznictwie stanowiska i opowiedział się za słusznością tego opartego na treści § 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku. Zdaniem sądu ta koncepcja bardziej bowiem odpowiada celom omawianych regulacji. W uzasadnieniu tego wyroku czytamy: „Zarówno bowiem przepis art. 156 ust. 4 GospNierU, jak i § 58 rozporządzenia zmierzają do tego, aby operat szacunkowy uzyskał od sporządzającego go biegłego potwierdzenie, że zachowuje on aktualność także po okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia. W tym zaś zakresie kluczowe jest nie to, czy potwierdzenie tej aktualności zostanie dokonane poprzez umieszczenie na operacie pieczęci z podpisem biegłego i stwierdzeniem „Potwierdzam aktualność operatu szacunkowego”, lecz to, czy biegły przeprowadził analizę w zakresie cen nieruchomości, a następnie na jej podstawie uznał, że operat jest aktualny i na jaką datę, oraz czy dokument aktualizacyjny zawiera datę sporządzenia, pieczęć i podpis biegłego. To właśnie bowiem te elementy stanowią istotę aktualizacji operatu. Natomiast odnosząc się do argumentacji, że klauzula aktualizacyjna powinna być integralną częścią operatu, należy wskazać, że ową integralność można osiągnąć także poprzez dołączenie pisma aktualizacyjnego do samego operatu w taki sposób, że nie budzi wątpliwości, iż klauzula dotyczy konkretnego operatu i stanowi jedną z kart tego operatu.”
Podobne stanowisko zajęły sądy orzekające w szeregu innych spraw vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 2197/17, wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 2917/17, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 1062/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2025 r. wydany w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 528/25, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. wydany w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1344/22.
Pogląd kwestionujący dopuszczalność potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w formie odrębnego pisma przeważa w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wyrażono go m.in. w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2026 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: I OSK 846/23. W sprawie tej strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość dokonanej aktualizacji operatu, a co za tym idzie, możliwość uznania go za wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona, albowiem w treści operatu szacunkowego sporządzonego dnia 30 marca 2020 r., znajdującego się w aktach sprawy, nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, stawiając zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 ust. 4 GospNierU. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2026 roku skargę kasacyjną oddalono, w uzasadnieniu ograniczając się do literalnej wykładni przepisu art. 156 ust. 4 GospNierU i konstatacji, że skoro bezspornym jest: „iż w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 30 marca 2020 r., nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej jego aktualność po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia, to za trafne uznać należało stanowisko Sądu I instancji o braku aktualizacji tegoż operatu w sposób wskazany w art. 156 ust. 4 GospNierU”.
W analogicznym stanie faktycznym zapadł też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2026 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 357/23. Oddalając skargę kasacyjną Ministra Rozwoju i Technologii, NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, iż: „Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania warunków wskazanych w art. 156 ust. 4 GospNierU dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają. Z tego punktu widzenia za istotne elementy dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego należy uznać umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 GospNierU”.
Dostrzegając rozbieżności między treścią art. 156 ust. 4 GospNierU a obowiązującym w dacie sporządzenia analizowanego operatu przepisie art. 58 ust. 1 Rozporządzenia z 2004 roku, skład orzekający w tej sprawie nie miał wątpliwości co do tego, iż: „Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi interiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie”.
Z podobnym stanowiskiem możemy się spotkać w szeregu innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2025 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 1895/23, wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 805/23, wyrok NSA z dnia 6 września 2024 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 803/23, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 169/23, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2024 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 996/23, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 3079/19, wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. wydane w sprawach o sygn. od I OSK 1820/1 do I OSK 1834/19, wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 5/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2022 r. wydany w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1603/22, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. wydany w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1255/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 września 2013 r. wydany w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 395/13.
Mimo, iż aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za dominujący można uznać pogląd o konieczności zamieszczenia klauzuli aktualizacyjnej bezpośrednio w samym operacie, orzeczenia takie jak: wyrok NSA z dnia 27 marca 2026 roku wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 587/23, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 290/23, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. wydany w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1344/22, w którym co prawda opowiedziano się za rygorystycznym przestrzeganiem wymogów wynikających z literalnej treści przepisu art. 156 ust. 4 GospNierU, lecz do którego sędzia Jarosław Łuczaj zgłosił zdanie odrębne – dowodzą, iż nie sposób mówić o ugruntowanej, jednolitej linii orzeczniczej w analizowanym zakresie.
W ocenie autora niniejszego tekstu sytuacja, z jaką mamy aktualnie do czynienia dojrzała do podjęcia inicjatywy zmierzającej do wydania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie przewidzianym w treści art. 15 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[4], tj. mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z inicjatywą taką wystąpić mogą podmioty wymienione w treści art. 264 § 2 PPSA, w tym w szczególności Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgadzając się w całej rozciągłości ze stanowczym stanowiskiem, wyrażonym w zdaniu odrębnym do wspomnianego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 roku, stwierdzić należy, iż dalsze utrzymywanie się owego dualizmu orzeczniczego nie ma żadnego uzasadnienia, albowiem to, który z analizowanych poglądów zostanie uznany za właściwy, nie ma żadnego praktycznego znaczenia, wobec faktu, iż o merytorycznej dopuszczalności przedłużenia ważności operatu szacunkowego świadczy treść aktualizacji, która w każdym wypadku winna być do niego załączona. Wręcz przeciwnie, dalsze oczekiwanie na wykrystalizowanie się rzeczywiście jednolitej linii orzeczniczej, której ustalenie czyniłoby zbędnym podejmowanie uchwały przyczynia się jedynie do stanu niepewności wszystkich uczestników postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania, a więc zarówno biegłych rzeczoznawców, orzekających w danej sprawie organów administracji, jak i stron postępowania, prowadzić może do zbędnego przedłużania i tak przewlekle prowadzonych postępowań i generuje zbędne dodatkowe koszty, co jawnie przeczy zasadom ekonomiki procesowej.
[1] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami tekst jednolity z dnia 12 marca 2026 roku – Dz. U. z 2026 r. poz. 399 dalej zwana GospNierU.
[2] Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości – Dz. U. z 2023 r. poz. 1832, dalej zwane Rozporządzeniem.
[3] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 207, poz. 2109, dalej zwane także Rozporządzeniem z 2004 roku.
[4] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. z dnia 21 stycznia 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej zwanej PPSA.
