Bezczynność organów administracji w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w związku z inwestycjami drogowymi

Niniejszy tekst powstał na kanwie sprawy dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w związku z decyzją Wojewody Śląskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi S1 na odcinku Kosztowy – Bielsko-Biała, którą wydano w trybie art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych[1](decyzja ZRID). Wspomnianym rozstrzygnięciem zadecydowano o przejściu na własność Skarbu Państwa albo poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego wielu nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogę ekspresową S1. Pretekstem do dalszych rozważań jest zaskakująco długi czas, przez jaki Wojewoda nie podejmował żadnych kroków zmierzających do ustalenia i wpłaty odszkodowania należnego byłym właścicielom nieruchomości, oraz to że po wszczęciu postępowania, co nastąpiło w listopadzie br., przewidywany termin jej zakończenia wyznaczono na… czerwiec 2024 roku. 

Co istotne, decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Okoliczność taka często ma miejsce w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego realizowanych w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Powyższe rodzi istotne skutki dla osób, których pozbawiono prawa własności, także w zakresie terminu w jakim, zgodnie z przepisami, spodziewać mogą się wypłaty odszkodowania. Stosownie bowiem do treści art. 12 ust. 4g specustawy drogowej: „Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności”. Powyższe oznacza, iż każdy kogo pozbawiono prawa własności nieruchomości w związku z decyzją Wojewody Śląskiego objętą wspomnianą decyzją dotyczącą drogi S1 (czy też każdą inną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną w trybie specustawy drogowej, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności) może domagać się, w oparciu o wspomniany wyżej przepis, ustalenia odszkodowania, które nastąpić powinno w terminie 60 dni od daty wydania takiej decyzji.

W przypadku wspomnianej wcześniej sprawy termin na ustalenie przez Wojewodę Śląskiego odszkodowania za wywłaszczoną drogę upłynął w listopadzie 2022 roku. Postępowanie mające zmierzać do określenia wysokości odszkodowania należnego byłym właścicielom nie zostało jednak nawet wszczęte przez ponad rok, licząc od dania wydania decyzji ZRID mimo, iż tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dopiero po złożeniu przez prawnika naszej Kancelarii, działającego w imieniu byłych właścicieli, wniosku o ustalenie odszkodowania, Wojewoda Śląski wszczął postępowanie w sprawie. W tym miejscu doszło jednak do kolejnego zaskakującego kroku organu. Otóż w piśmie zawiadamiającym strony o wszczęciu postępowania w sprawie, Wojewoda jednocześnie przedłużył termin załatwienia sprawy i poinformował, iż przewidywany termin jej zakończenia został określony na czerwiec 2024 roku, a więc na niemal dwa lata od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (sic!). Nadto organ wskazał, iż na rok 2023 nie dysponuje już środkami finansowymi niezbędnymi na pokrycie kosztów wynagrodzenia biegłego który musi wycenić wartość wywłaszczonych nieruchomości.

Powyższy przypadek dobitnie obrazuje, iż mimo obowiązywania w polskim porządku prawnym rygorystycznych przepisów nakładających na organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obowiązku załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania należnego osobom wywłaszczonym w ściśle określonym terminie, byli właściciele nieruchomości czekać muszą niekiedy nawet całymi latami, aż organ (w tym wypadku Wojewoda Śląski) wyda decyzję ustalającą odszkodowanie. Jak pokazuje praktyka, sytuacja ta nie stanowi bynajmniej odosobnionego przypadku.  

Co może zatem zrobić właściciel nieruchomości oczekujący na otrzymanie rekompensaty, w sytuacji gdy organ administracji zobowiązany do jej ustalenia zwleka, czy wręcz uchyla się od spoczywającego na nim obowiązku?

Przede wszystkim podkreślić należy, iż w przypadkach, w których nie załatwiono sprawy w terminie określonym w odpowiednich przepisach (bezczynność organu) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie postępowania administracyjnego służy prawo do złożenia ponaglenia[2]. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia[3].

W tym miejscu należy poczynić zastrzeżenie, iż oczywiście organ administracji może, jak miało to miejsce w przytoczonej wyżej sprawie, wyznaczyć nowy termin na wydanie rozstrzygnięcia[4]. Jednakże skorzystanie z tego uprawnienia musi iść w parze z podejmowaniem przez gospodarza postępowania realnych starań celem zachowania pierwotnego terminu i nie stanowi usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2013 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt: II SAB/Kr 83/13: „Przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 KPA, zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności”[5].

Brak merytorycznego rozpoznania sprawy w ustawowym terminie świadczy o bezczynności organu administracji. Powyższe znajduje potwierdzenie w ugruntowanym na tym tle orzecznictwie sądowym, w tym m. in. w wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanym w sprawie o sygn. akt: VII SAB/Wa 122/11, w uzasadnieniu którego podkreślono: „O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy”[6].

Prawdą jest, iż w praktyce niezwykle rzadko zdarza się, by ponaglenie wniesione do organu wyższego stopnia zostało uwzględnione i rzeczywiście przyczyniło się do przyśpieszenia postępowania w sprawie. Są organy, na które działanie takie działa wręcz odwrotnie. W momencie wpływu ponaglenia przekazują one akta sprawy do organu, który ma je rozpoznać i nie podejmują żadnych merytorycznych działań w sprawie, tłumacząc się brakiem akt. Oczywiście praktyka taka nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia i dostarcza kolejnego argumentu uzasadniającego konieczność podejmowania działań dyscyplinujących przez stronę postępowania.

 Wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia – nawet gdyby nie miało realnie przyśpieszyć postępowania w sprawie – jest niezbędne celem zapewnienia sobie możliwości podjęcia dalszych działań przed Sądem Administracyjnym. Tylko Strona która wniosła ponaglenie ma bowiem prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego[7]. W skardze strona może się domagać przede wszystkim zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie[8] oraz przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej[9], stanowiącej swoistą rekompensatę za nieprawidłowy sposób działania organu zobowiązanego do wydania decyzji.

Jak pokazuje praktyka naszej Kancelarii, wniesienie skargi na bezczynność organów administracji lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania może przynieść wymierne korzyści byłym właścicielom nieruchomości, w sprawach w których zbyt długo oczekują oni na wypłatę należnego im świadczenia. Tytułem przykładu należy wskazać, iż  wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 roku (sygn. akt: IV SAB/Wa 140/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał zapłacić Ministrowi Rozwoju i Technologii na rzecz byłej właścicielki nieruchomości położonej w gminie Szemud, a wywłaszczonej w związku z budową drogi ekspresowej S6 (Trasa Kaszubska)  kwotę 5.000,00 zł, a to w związku ze stwierdzeniem, iż organ ten dopuścił się rażącej bezczynności w toku prowadzonego postępowania [10].

Wracając do wspomnianej na początku niniejszego artykułu sprawy, zaznaczyć należy, iż kwestia terminów, w jakich Wojewoda Śląski ustala odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w związku z realizacją drogi S1 była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 października 2023 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: II SAB/Gl 123/23 Sąd ten stwierdził np., iż Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela, wszczynając je na około 3 miesiące po terminie wynikającym z ustawy[11]. Należy także podkreślić, iż we wspomnianej sprawie sposób gospodarowania przez organ postępowaniem był dalece mniej naganny od sytuacji zachodzącej w omawianej wyżej sprawie, albowiem – jak wynika z uzasadnienia przytoczonego rozstrzygnięcia – do ustalenia odszkodowania doszło finalnie w sierpniu 2023 roku.

Tak więc – jak pokazuje przykład inwestycji związanych z budową dróg krajowych S1 oraz S6 – osoby, które pozbawiono własności nieruchomości w związku z realizacją takich przedsięwzięć, mają możliwość skutecznego reagowania na opieszałość organów administracji w postępowaniu o ustalenie należnego im odszkodowania. Działania prawników naszej Kancelarii na tym polu pokazują, iż często skierowanie sprawy na drogę sądową przyśpiesza proces otrzymania odszkodowania i pozwala uzyskać choćby minimalną rekompensatę za przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, który w przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonych rygorem natychmiastowej wykonalności wynosi  60 dni od daty nadania rygoru.

[1] Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z dnia 1 grudnia 2022 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 162), dalej jako specustawa drogowa

[2] Art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako KPA

[3] Art. 37 § 3 pkt 1 i 2 KPA

[4] art. 36 § 1 KPA

[5] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EDC82C9CD6 

[6] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CDD0A67225

[7] Art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 7 lipca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako PPSA

[8] Art. 149 § 1 pkt 1 PPSA

[9] Art. 149 § 2 PPSA

[10] https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D832916DA8

[11] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9DB410F0AF