Czy w sytuacji braku dokumentów dowodzących ustalenia i wypłaty odszkodowania za dokonane przed laty wywłaszczanie nieruchomości jest szansa na jego uzyskanie?

Niejednokrotnie zdarza się, iż właściciele nieruchomości wywłaszczonych na cele publiczne przed wieloma laty, dopiero w ostatnim czasie zdobywają wiedzę o tym, iż należało im się z tego tytułu odszkodowanie, którego dotychczas (niekiedy nawet mimo upływu kilku dekad) nie wypłacono. Czasem świadomość taka powstaje dopiero po stronie spadkobierców osób, które niegdyś pozbawiono prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce często, chociażby w związku z podziałem nieruchomości przeprowadzonym na wniosek jej właściciela, w wyniku którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

W niniejszym artykule nie chcę skupiać się na kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych związanych z wywłaszczeniem nieruchomości na cele publiczne, gdyż problem ten niewątpliwie zasługuje na odrębne omówienie. Na potrzeby dalszych rozważań przyjmijmy więc, iż o ile spierać można się co do ulegania przedawnieniu odszkodowania, które zostało już wcześniej ustalone, to – zgodnie zresztą z poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych[1], przedawnieniu bez wątpienia nie podlega samo ustalenie odszkodowania na drodze decyzji administracyjnej.

Tak więc, nawet jeśli do wywłaszczenia doszło jeszcze w ubiegłym stuleciu, były właściciel nieruchomości (bądź jego spadkobierca) ma prawo domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu.

W takich przypadkach problemem stojącym na drodze dochodzenia odszkodowania może być jednak brak dokumentacji dotyczących kwestii jego niegdysiejszego ustalenia i wypłaty, a ściślej rzecz ujmując – dokonana przez organ administracji odpowiedzialny za przyznanie rekompensaty ocena takiego braku. Zdarza się bowiem, i to niestety dosyć często, iż w przypadku stwierdzenia przez organ niemożności pozyskania dokumentów pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy w przeszłości wydano już decyzję ustalającą odszkodowanie za wywłaszczenie danej nieruchomości, czy też nie, wątpliwości w tym zakresie rozstrzygane są na niekorzyść osoby domagającej się rekompensaty.

W jaki sposób zwalczać takie stanowisko organów administracji?   

Przede wszystkim, osoba wnosząca o ustalenie na jej rzecz przedmiotowego odszkodowania posiada status strony postępowania. Ma więc jednocześnie prawo domagać się, by organ podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy doszło już do kompensacji uszczerbku, który nastąpił w majątku jej samej, bądź jej poprzednika prawnego. Powyższe znajduje uzasadnienie w brzmieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[2] (dalej jako KPA). zgodnie bowiem z art. 7 tejże ustawy: „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.” Nadto w myśl art. 77 § 1 KPA „Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy”.

Powyższe w praktyce oznacza konieczność zwrócenia się przez organ, zanim wyda on decyzję w sprawie, do wszelkich instytucji rządowych, samorządowych czy zajmujących się archiwizacją dokumentów, z zapytaniem o dysponowanie przez nie materiałami mogącymi pomóc w wyjaśnieniu sprawy. Ponadto, w razie braku możliwości pozyskania odpowiednich akt, organ winien przesłuchać w charakterze świadków osoby mogące mieć informacje co do ustalenia odszkodowania, a więc zwłaszcza pracowników urzędu, zajmujących się ustalaniem odszkodowań w okresie, w którym doszło do wywłaszczenia oraz osoby które również zostały wywłaszczone w zbliżonych okolicznościach i czasie, a wreszcie i samego wnioskodawcę.

Podkreślenia wymaga także, iż w obowiązującym od dłuższego czasu stanie prawnym na instytucjach publicznych spoczywa obowiązek archiwizacji dokumentów powstałych w związku z ich działalnością.

 Nie zagłębiając się w tym miejscu w pełną analizę historycznych przepisów dotyczących obowiązku archiwizacji dokumentów urzędowych, wskazać należy, iż w dniu 1 stycznia 1984 roku weszły w życie przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach[3]. Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 1 tejże ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 1999 roku) dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony w rozporządzeniu właściwego ministra. Na podstawie ust. 2 wspomnianego wyżej artykułu Minister Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki wydał rozporządzenie[4], zgodnie z którym materiały archiwalne przechowywało się w archiwach zakładowych przez okres 25 lat. Po upływie tego okresu materiały archiwalne miały być przekazywane do właściwego archiwum państwowego.

Postanowienia te powtórzono w art. 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury
w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych[5], który to akt prawny obowiązywał do dnia 31 października 2015 roku. Od 1 listopada 2015 roku kwestie tę reguluje samodzielnie art. ustawy narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

W kontekście powyższego warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy[6], który wskazał, iż fakt nieodnalezienia dowodu, bezpośrednio zaświadczającego o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), może dowodzić zaniechania przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania w sytuacji, w której przepisy prawa wymagały przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania.

W sytuacji braku istnienia jakichkolwiek dowodów mogących potwierdzać lub zaprzeczać ustaleniu w przeszłości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ administracji, w ocenie prawników naszej Kancelarii, winien przyjąć założenie korzystne dla wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 81a § 1 KPA: „Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na  stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony”.

Orzecznictwo sądów administracyjnych obydwu instancji, kontrolujących działalność organów administracyjnych, nie jest jednak w tym zakresie jednolite. I tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w szeregu zapadłych do tej pory orzeczeń zajmował stanowisko zgodne z wyżej zaprezentowanym. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2020 roku[7], w uzasadnieniu którego poczyniono następującą, stanowczą konstatację: „z braku stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie może organ wywodzić wniosku, że odszkodowanie takie ustalono i wypłacono uprawnionej osobie (zob. m.in. wyroku tut. Sądu z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 375/19 i sygn. akt II SA/Gd 405/19; z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 298/19, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)”. Na podobnym stanowisku ten sam sąd stanął w prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2019 roku[8].

Niestety, w ostatnim czasie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się dominować stanowisko przeciwne, zgodnie z którym, co do zasady, przy braku jakichkolwiek dokumentów dowodzących, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie, tj. że doszło do ustalenia i wypłacenia odszkodowania[9]. Kreuje się zatem w tym zakresie domniemanie, niekorzystne dla wnioskodawcy.

Osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które są przekonane, iż oni bądź ich poprzednicy prawni nie otrzymali należnej rekompensaty w tym zakresie, nie powinny jednak składać broni.

Istnieje bowiem szereg innych kwestii, które zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powinien uwzględnić organ administracji rozpatrujący wniosek o ustalenie odszkodowania, nawet po wielu latach po wywłaszczeniu.

I  tak w orzecznictwie zauważa się np., iż dla wzruszenia domniemania  prawidłowości działania organów administracji (a więc założenia, iż doszło do wypłacenia odszkodowania) wystarczy przedstawienie jakiegokolwiek kontrdowodu, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego (np. zeznań świadka)[10]. Za okoliczność przesądzającą o tym, iż do ustalenia odszkodowania nie doszło, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował zaś nawet ogólny brak prawidłowości funkcjonowania organów administracji publicznej w gminie w zakresie gospodarki nieruchomościami[11].

Jak widać, sprawy omawianego typu są więc z natury swej skomplikowane i wymagające daleko idącej wnikliwości oraz kontroli sposobu procedowania organów administracji, a zwłaszcza przeprowadzonych przez nie czynności dowodowych oraz stosowanych przepisów prawa i ich wykładni. Niekiedy jest przy tym konieczne cofnięcie się do jeszcze starszych, niż wyżej omówione, przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów. Jednakże osoby mające obecnie prawo do domagania się odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed laty nie są pozbawione możliwości dochodzenie należnej im rekompensaty. Podkreślenia wymaga zwłaszcza raz jeszcze, o czym będziemy jeszcze z pewnością pisać szerzej, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania należnego w trybie administracyjnym, nie ulega przedawnieniu.

 

 

[1] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 roku, wydany w sprawie o sygn. akt:  I OSK 1840/19, Legalis nr 2204446 i przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo.

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572).

[3] Ustawa z dnia 14 lipca 1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. Nr 38, poz. 173.

[4] Rozporządzenie Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 roku w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 41, poz. 216).

[5] Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1375)

[6] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021, wydany w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 1072/20, Legalis nr 2598471.

[7] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2020 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 189/20, Legalis nr 2370223

[8] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2019 r., wydany w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 681/19, Legalis nr 2266122.

[9] Tak np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2022 roku, wydany w sprawie o sygn. akt:  I OSK 1730/21, Legalis nr 2773802, czy Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 roku, wydany w sprawie o sygn. akt:  I OSK 1483/21, Legalis nr 2698883

[10] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2019 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 1150/18, Legalis nr 1919834.

[11] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 1483/21, Legalis nr 2698883.