W związku z przypadającym na ostatnie dekady zintensyfikowaniem liczby i skali przedsięwzięć publicznych, skutkujących często koniecznością wywłaszczania nieruchomości prywatnych, w sposób nieunikniony w krajowym obrocie gospodarczym pojawiać zaczęły się podmioty odkupujące od byłych właścicieli prawo do dochodzenia odszkodowania za utracone grunty. Przedsiębiorcy ci, nabywając za pewien procent jego wartości prawo do odszkodowania, dochodzili na własną rękę świadczeń należnych pierwotnie osobom wywłaszczonym. Dla byłych właścicieli gruntów, pozbawionych prawa własności na rzecz Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, rozwiązanie takie również miało swoje zalety. Co prawda nie uzyskiwali oni pełnej, należnej im rekompensaty, ale za to otrzymywali środki finansowe od ręki i bez konieczności wikłania się w trwające często wiele lat postępowania administracyjne lub sądowo-administracyjne.
Wspomniane zjawisko rodziło jednak, zwłaszcza po stronie zobowiązanych do wypłaty odszkodowania organów administracji państwowej, pytania o skuteczność zbycia przez byłego właściciela nieruchomości wierzytelności (a więc uprawnienia do żądania spełnienia jakiegoś świadczenia) obejmującej odszkodowanie za pozbawienie prawa własności. Ściślej rzecz ujmując, niejednokrotnie kwestionowano to czy nabywcy takiej wierzytelności przysługuje w sprawie o ustalenie odszkodowania status strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), dalej jako KPA. Przypomnijmy, iż zgodnie z treścią tego przepisu – która nie uległa zmianie od czasu uchwalenia Kodeksu – „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”.
Odmowy przyznania przez organy odszkodowań nabywcom praw, którzy sami nie zostali wywłaszczeni, a „jedynie” uzyskali wtórnie wierzytelności celem ich samodzielnego dochodzenia, doprowadziły do kierowania skarg na działania administracji do sądów administracyjnych. Okazało się jednak, że także wśród sądów kontrolujących działania organów brak jest zgody co do tego, czy nabywca wierzytelności może być stroną postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, czy może domagać się jego przyznania i wypłaty.
Celem zobrazowania rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wystarczy przyjżeć się chociażby kilku poniższym orzeczeniom. I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2007 roku wydanym w sprawie o sygn. akt: I OSK 1485/06 Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił, iż „Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania jest immanentnie z nią związana. Błędnym jest założenie, że tylko właścicielowi przysługuje prawo wystąpienia o odszkodowanie za zajęte nieruchomości”[1]. Warto zauważyć, iż podobny pogląd prezentowano także w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, np. w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt: I OSK 274/17[2]. Jednocześnie w tym samym czasie w orzecznictwie sądowo-administracyjnymspotykane były rozstrzygnięcia oparte na zgoła odmiennym zapatrywaniu. Tytułem przykładu warto wskazać, iż już w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2009 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt: I OSK 461/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odszkodowanie ma cywilnoprawny charakter, jeżeli wynika z czynu niedozwolonego lub z umowy. Jeśli natomiast jego źródłem jest decyzja administracyjna, to nie posiada ono takiego charakteru[3]. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2019 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: I OSK 740/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś wprost, iż: odszkodowanie należne w związku z wywłaszczeniem na cele publiczne „jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu”[4].
Jak widać nawet w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który ma decydujący wpływ na interpretację przepisów prawa przez wojewódzkie sądy administracyjne i kontrolowane przez nie organy administracji, brak było zgody, co do tego, czy roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia ma charakter cywilno- czy też administracyjnoprawny. Tymczasem od sposobu odpowiedzi na tak postawione pytanie zależało, czy nabywcy przedmiotowych wierzytelności będą mogli skutecznie dochodzić ich w odpowiednich postępowaniach, a w konsekwencji, czy obrót takimi uprawnieniami ma w ogóle ekonomiczne uzasadnienie. Gdyby bowiem przyjąć, iż odszkodowanie za prawo własności utracone w związku z realizacją przedsięwzięcia publicznego ma charakter cywilnoprawny, znajdzie w odniesieniu do niego zastosowanie art. 509 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn zm.), w myśl którego „Wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania”. Przepis ten wyraża w praktyce zasadę swobodnego rozporządzenia wierzytelnościami.
Wypada odnotować także, iż w orzecznictwie spotykany był dotychczas również trzeci pogląd, zgodnie z którym omawiane roszczenie odszkodowawcze uznać należy co prawda za mające charakter cywilnoprawny, ale przysługujące jedynie właścicielom nieruchomości i ich spadkobiercom. Zgodnie z tym zapatrywaniem, roszczenie to nie przysługuje natomiast nabywcom w ramach sukcesji singularnej, tj. zachodzącej np. w skutek umowy cesji. Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1235/15[5], czy też w wyroku tegoż Sądu z dnia 11 października 2018 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2899/16[6].
Wskazane rozbieżności w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego przekładały się przez lata na daleko idącą niejednolitość w działaniach organów administracji, które w sprawach zasadniczo podobnych niekiedy przyznawały odszkodowanie nabywcom wierzytelności, w innych zaś wypadkach odmawiały im prawa do odszkodowania. Taki stan rzeczy nie gwarantował pewności co do sytuacji prawnej ani byłych właścicieli nieruchomości, ani tym bardziej ewentualnych nabywców takowych wierzytelności.
Kres wspomnianym wyżej, występującym od lat wątpliwościom położyła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 roku, wydana w sprawie o sygn. I OPS 1/22[7]. Rozstrzygnięto w niej ostatecznie, iż z samej umowy przelewu wierzytelność odszkodowawczej za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 KPA. Powyższe oznacza w praktyce, iż podmiot który nabędzie (również odpłatnie) od byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości uprawnienie do dochodzenia odszkodowania, nie może skutecznie domagać się jego ustalenia na swoją rzecz przez właściwy organ administracji.
Poszukując prawnego uzasadnienia stanowiska zajętego ostatecznie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wystarczy sięgnąć do pkt 2 wspomnianej uchwały, gdzie zawarto nadto kategoryczne stwierdzenie, iż „Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego”. Po latach sporów stwierdzono zatem, iż przymiot strony postępowania administracyjnego ma ten jedynie podmiot, prawnych interesów lub obowiązków którego wprost dotyczą przepisy prawa administracyjnego.
Prawnicy naszej kancelarii brali bezpośredni udział w omawianym wyżej postępowaniu, przedstawiając szereg argumentów przemawiających przeciwko stanowisku zajętemu ostatecznie przez Naczelny Sąd Administracyjny, niestety nie znalazły one uznania. Fakty są takie, iż z dniem 30 czerwca 2022 roku rozstrzygnięty został spór co do możliwości dochodzenia odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w związku z realizacją celów publicznych przez nabywców wspomnianych wierzytelności. Podmiotom takim odmówiono prawa do domagania się ustalenia i wypłaty świadczenia. Oznacza to, iż osoby, które pozbawiono prawa własności nieruchomości na drodze administracyjnej, albo ich następcy uniwersalni (np. spadkobiercy), muszą obecne sami dochodzić należnych im świadczeń na drodze odpowiednich postępowań. Pomoc procesjonalnego pełnomocnika specjalizującego się w tego typu sprawach jest tutaj koniecznością zwłaszcza na etapie weryfikowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego obejmującego wycenę wywłaszczonej nieruchomości i stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości należnego odszkodowania.
[1] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A0F322FBB4
[2] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/150B26D019
[3] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B2E0C34B01
[4] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A260CF2712
[5] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/023788CA6D
[6] Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F3752A6394
[7]Źródło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A565D7B7E5
