Obowiązek wypłaty odszkodowania za każdą działkę wydzieloną pod drogę w okresie od dnia 1 sierpnia 1985 roku do dnia 15 lutego 2000 roku

Przemiany ustrojowe przełomu lat 80’ i 90’ ubiegłego wieku skutkowały m.in. uwolnieniem obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę. Olbrzymi popyt na działki budowlane znalazł swoje odzwierciedlenie w lawinowym wzroście liczby wydawanych decyzji podziałowych. Wraz z podziałem danego terenu na mniejsze działki o przeznaczeniu budowlanym koniecznym stało się też wydzielanie dróg zapewniających obsługę komunikacyjną tych obszarów. Mimo iż obowiązujące w tym zakresie przepisy były jasne, w praktyce ich stosowania pojawiły zasadnicze problemy, dotyczące następujących kwestii:

  1. Czy wywłaszczeniu podlegały wszystkie działki drogowe czy tylko te przeznaczone pod budowę dróg określonego rodzaju?
  2. Kto był właścicielem nowo wydzielonej działki drogowej po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej?
  3. Czy były właściciel działki wydzielonej pod drogę nabywał prawo do odszkodowania, a jeśli tak, to w jakim trybie winno ono być ustalane?

 

Mając na uwadze fakt, iż do kancelarii najczęściej trafiają sprawy dotyczące podziałów dokonywanych w latach 90’ ubiegłego wieku, w tym artykule postaram się udzielić odpowiedzi na pierwsze z postawionych wyżej pytań, biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w tym właśnie okresie. Odpowiedzi na kolejne pytania szukajcie w kolejnych wpisach.

W dniu 1 sierpnia 1985 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 z późn. zm.), dalej zwana także UGG. W interesującym nas tutaj zakresie przepisy tej ustawy pozostały niezmienione (pomijamy zmianę numeracji artykułów ustawy) przez cały czas jej obowiązywania, tj. do dnia 31 grudnia 1997 roku. Ustawa o gospodarce gruntami była w latach 1985 – 1997 jedynym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z podziałem nieruchomości oraz wywłaszczaniem gruntów o przeznaczeniu drogowych powstałych wskutek podziału.

Wskazana Ustawa przewidywała wprost, iż: Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania. (por. art. 12 ust. 5, który później zmienił numerację na 10 ust. 5).

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż użyty przez ustawodawcę termin „ulica” nie został zdefiniowany w ustawie o gospodarce gruntami, jego interpretacja powinna więc odnosić się do legalnej (tj. ustawowej) definicji tego terminu sformułowanej w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.). Zawarty w tej ustawie słowniczek (art. 4 ust. 1 pkt 2) wyjaśnia, iż przez ulicę należy rozumieć: drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Nie wdając się w bardziej szczegółowe analizy, stwierdzić należy, iż w praktyce termin ten odnosił się do każdej drogi, w tym także takiej, która służyła do obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek wydzielonych wskutek danego podziału. Co więcej, drogi te nie musiały mieć statusu dróg publicznych, albowiem tym terminem nie posłużył się ustawodawca w ustawie o gospodarce gruntami, mimo iż ustawa o drogach publicznych wprowadziła to pojęcie do obrotu prawnego.

Z dniem 1 stycznia 1998 roku ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przestała obowiązywać, zastąpiła ją obowiązująca do dzisiaj ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), dalej zwana także UGN. Interesująca nas problematyka działek wydzielonych pod drogi uregulowana została w art. 98, ustęp 1 tego artykułu stanowił, iż: Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne(…).

Celem ustalenia znaczenia terminu „droga” także i w tym wypadku należy odwołać się do słowniczka zawartego w ustawie o drogach publicznych, gdzie w art. 4 ust. 1 pkt 1 czytamy, iż określenie „droga lub pas drogowy” oznacza: wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Wykładnia literalna analizowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż użyty przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 termin „droga” oznaczał każdą bez wyjątku drogę i raz jeszcze podkreślmy – nie koniecznie mającą status drogi publicznej.

Warunek publicznego charakteru dróg, które miały być lokalizowane na działkach, które były wywłaszczane z chwilą uostatecznienia się decyzji podziałowej wprowadzony został dopiero ustawą z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), mocą której art. 98 ust. 1 zyskał nowe następujące brzmienie: Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Po dniu wejścia w życie tej nowelizacji (a nastąpiło to w dniu 15 lutego 2000 roku) wyłącznie działki wydzielone pod drogi publiczne zaczęły przechodzić na własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem.

Codzienna praktyka naszej kancelarii wskazuje, iż omawiany problem ma istotne znaczenie dla wszystkich tych, którzy dokonywali podziału swoich nieruchomości w latach 1985 – 2000, przeznaczając jednocześnie część swoich gruntów na drogi dojazdowe. Jako że roszczenia o odszkodowanie z tego tytułu nie ulegają przedawnieniu, stale zwracają się do nas klienci, którym odmówiono prawa do odszkodowania. Analiza uzasadnienia postanowień odmawiających wszczęcia postępowania albo decyzji odmawiających jego ustalenia lub umarzających postępowanie wskazuje, iż częstym argumentem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie jest ustalenie przez organ, iż droga, za którą klient domaga się odszkodowania, nie miała charakteru publicznego.

Tytułem przykładu przytoczę argumentację Starosty Wejherowskiego, zawartą w decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę na mocy decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 1990 roku. W uzasadnieniu analizowanej decyzji stwierdza się wprost, iż: „Dla zaistnienia skutku wywłaszczeniowego spełnione powinny zostać następujące warunki: grunt ma być wydzielony pod drogę, podział musi nastąpić na wniosek właściciela, a decyzja podziałowa stać się ostateczną”. Zdaje się zatem, iż organ rozumie, że chodzi o wywłaszczenie pod jakąkolwiek drogę – niekoniecznie pod drogę publiczną. Rozumowaniu temu przeczy jednak dalszy ciąg uzasadnienia, z którego dowiadujemy się, iż organ nie ma wątpliwości co do tego, że wydzielone działki drogowe nie miały charakteru „drogi ogólnodostępnej, a jedynie charakter drogi wewnętrznej i dalej „Trudno zatem uznać, aby wcześniej, jak i obecnie, działki stanowiły drogę wchodzącą w skład układu komunikacyjnego o ogólnodostępnym charakterze”. Ewidentnie więc argumentacja organu umarzającego postępowanie zmierza do wykazania, iż wobec nie posiadania przez wywłaszczoną drogę charakteru publicznego, nie jest możliwe przyznanie odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia. Proces myślowy organu dodatkowo potwierdza przywołane orzecznictwo, w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 1681/10, w którym poruszana jest kwestia publicznego charakteru drogi, na którą przeznaczona została działka, za którą domagano się odszkodowania. Organowi ewidentnie umyka fakt, iż wyrok ten zapadł w sprawie, w której podział nastąpił w roku 2008, a więc już na gruncie znowelizowanego przepisu art. 98 ust. 1 UGN, który literalnie uzależnia skutek wywłaszczeniowy i skorelowany z nim obowiązek wypłaty odszkodowania z publicznym charakterem wywłaszczonej drogi. Oczywiście przywołana decyzja Starosty Wejherowskiego została uchylona przez organ II instancji, tym niemniej, na co dzień spotykam się z podobnymi rozstrzygnięciami nie tylko Starosty Wejherowskiego, choć akurat ten organ wiedzie niechlubny prym w ilości wydawanych decyzji negujących prawo do odszkodowania, w oparciu o omówioną wyżej argumentację.

Podsumowując, stwierdzić należy kategorycznie, iż przy założeniu spełnienia innych przesłanek przewidzianych ustawą, właściciel każdej działki wydzielonej pod drogę wskutek wydanej na jego wniosek decyzji podziałowej w latach 1985 – 2000 z mocy samego prawa nabywał prawo do odszkodowania, a roszczenia ustalenie tego odszkodowania nie uległy przedawnieniu i mogą być skutecznie dochodzone także dziś.