W przypadkach określonych przepisami Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z dnia 26 lutego 2024 r. – Dz.U. z 2024 r. poz. 311), dalej jako Specustawa, wysokość odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości (bądź użytkownikowi wieczystemu) w związku z wywłaszczeniem nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Wspomniane powiększenie odszkodowania będzie miało miejsce w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odpowiednio – wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia, a przy tym uczyni to niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni. Zasada ta wynika z treści art. 18 ust. 1e pkt 1-3 Specustawy.
Właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości powinien pamiętać o tym przepisie już w momencie powzięcia informacji o wydaniu przez Wojewodę albo Starostę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej należącej do niego nieruchomości. Aby należne mu odszkodowanie powiększone zostało o 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości musi zatem „jedynie”, w terminie przewidzianym ustawą, wydać nieruchomość lub wydać nieruchomości i opróżnić lokal i inne pomieszczenia (w przypadku nieruchomości zabudowanych).
Nieruchomość wydaje się inwestorowi – podmiotowi, który realizować będzie inwestycję drogową. W praktyce, w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich, najczęściej jest to Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W przypadku nieruchomości niezabudowanych wydanie nieruchomości nie musi przebrać żadnej szczególnej formy. W świetle brzmienia wspomnianego przepisu, w pełni wystarczającym jest po prostu udostępnienie nieruchomości niezabudowanej dla realizacji ewentualnych robót (np. poprzez usunięcie ewentualnych zabezpieczeń nieruchomości). Z praktycznego punktu widzenia wskazane jest jednak udokumentowanie aktu wydania nieruchomości, chociażby
w formie krótkiego protokołu podpisanego przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości i przedstawiciela inwestora lub wykonawcy – mającego prowadzić na zlecenie inwestora prace budowlane. W przypadku nieruchomości zabudowanych, konieczne jest także, jak już zasygnalizowano, opóźnienie budynków z rzeczy należących do właściciela (użytkownika wieczystego).
W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż „skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o „wydaniu” nieruchomości w określonym terminie to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi”[1]. Podobnie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2019 roku, Sąd ten ocenił, iż „Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą”[2].
Trudno zaaprobować pogląd, iż dorozumiane udostępnienie przez właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości dla realizacji inwestycji, a więc umożliwienie dostępu do niej inwestorowi czy wskazanemu przez niego wykonawcy, bez jednoczesnego zamanifestowania woli dotychczasowego posiadacza nieruchomości na zewnątrz, pozbawia prawa do podwyższenia odszkodowania. Tym bardziej, iż w przeszłości nawet Naczelny Sąd Administracyjny zajmował niekiedy w tym zakresie dalece bardziej liberalne, niż przytoczone powyżej, stanowisko[3]. Właściciel (użytkownik nieruchomości) powinien mieć jednak świadomość obecnych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego i chociażby przez wzgląd na nie, zabezpieczyć się poprzez udokumentowanie woli wydania nieruchomości i ewentualnego opróżnienia nieruchomości – czy to w drodze wspomnianego wcześniej protokołu, czy też w razie braku kontaktu z przedstawicielami inwestora, wystosowania pisma informującego o dostępności nieruchomości.
Odnośnie terminu, w jakim wydana powinna zostać nieruchomość omawiany przepis wskazuje,
iż musi to nastąpić niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albo w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, bądź w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.
Powyższe ma mobilizować właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości do niezwlekania z udostępnieniem terenu przeznaczonego pod inwestycję. Zauważyć należy, iż w treści przepisu posłużono się pojęciem niezwłocznie, a zatem uprawniony z tytułu odszkodowania unikać powinien zaistnienia okoliczności, które narażałyby go na zarzut nieuzasadnionego odwlekania wydania nieruchomości – choćby miał zmieścić się w przewidzianym w przepisie, 30-dniowym terminie.
Zagadnieniem kluczowym jest jednak odpowiedź na pytanie, jak prawidłowo obliczyć bieg terminu, o którym mowa w art. 18 ust 1e Specustawy. W art. 11c Specustawy sformułowano generalne odesłanie do Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako KPA. W konsekwencji przepisy KPA znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z zastrzeżeniem obszarów, w których Specustawa przewiduje odmienne uregulowanie. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 KPA: „Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu”. Z kolei stosownie do § 4 wspomnianego artykułu: „Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą”. Przepisy Specustawy nie przewidują w tym zakresie odmiennych zasad.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż bieg 30-dniowego terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e Specustawy rozpoczyna się dzień po doręczeniu zawiadomienia o wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo też od dnia następującego
po dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Jeżeli zaś koniec rzeczonego terminu przypadnie na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin na wydanie nieruchomości (i ewentualne opróżnienie lokalu lub budynku) upłynie następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.
Jak widać, w omawianym przepisie unormowano trzy odrębne sytuacje, z których każda ma to znaczenie, iż jej zaistnienie samodzielnie powoduje rozpoczęcie biegu terminu na wydanie nieruchomości. Dwie z nich odnoszą się do przypadków, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności – w treści samej decyzji albo w odrębnym rozstrzygnięciu, o którym dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) zostanie dopiero poinformowany. Trzecia sytuacja ma miejsce wówczas gdy decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności – w takim przypadku 30-dniowy termin liczony jest od dnia, w którym decyzja dot. realizacji inwestycji stała się ostateczna. Decyzja ostateczna, w świetle art. 16 § 1 KPA, to taka, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ostateczność decyzji nastąpi zatem: 1) po upływie terminu do wniesienia odwołania lub 2) w przypadku skutecznego zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania lub 3) w przypadku wydania przez organ II instancji (odpowiednio Ministra albo Wojewodę) decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji lub oddalającej odwołanie.
W kwestii liczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e Specustawy, pamiętać trzeba o treści art. 11f ust. 3 Specustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczana jest wszystkim stronom postępowania poza wnioskodawcą (a więc także dotychczasowym właścicielom bądź użytkownikom wieczystym nieruchomości) poprzez „zawiadomienie w urzędowym publikatorze”, a więc w drodze obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 § 1 KPA. Jednocześnie ten sam przepis, tj. art. 11f ust. 3 Specustawy nakłada na organ który wydał decyzję realizacyjną (Wojewodę bądź Starostę) obowiązek „dodatkowego” pisemnego doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji wszystkim dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, które objęte mają zostać wywłaszczeniem.
Powyższe rodzić może wątpliwości co do sposobu liczenia terminu doręczenia, w przypadku w którym doręczenie w trybie obwieszczenia (14 dni od dnia publikacji) nastąpi szybciej niż doręczenie decyzji z klauzulą natychmiastowej wykonalności na piśmie. Powstaje bowiem wówczas pytanie, od jakiej daty liczyć w takim przypadku 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2022 r., stwierdzając iż: „30 dniowy termin na wydanie nieruchomości biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, tego zawiadomienia o którym mowa w art. 11f ust. 3 ustawy, a nie od daty doręczenia decyzji, które następuje w trybie obwieszczenia. Za taką wykładnią przemawia zarówno brzmienie art. 18 ust. 1e specustawy, jak również systemowa wykładania uwzględniająca pozostałe regulacje zawarte w tej ustawie, tj. art. 11f ust. 3”[4]. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zatem w w/w orzeczeniu, iż omawiany, 30-dniowy termin liczony winien być od daty pisemnego doręczenia zawiadomienie o wydaniu decyzji osobie uprawnionej do odszkodowania (nie zaś od daty doręczenia ustalonej w obdarciu o dzień publicznego obwieszczenia).
Warto także zauważyć, iż mimo wystąpienia przesłanek powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, organy administracji niekiedy pomijają te kwestię w decyzji ustalającej odszkodowanie. Każdorazowo należy więc dokładnie zapoznać się z decyzją dot. ustalenia odszkodowania również pod tym kątem. Rozstrzygnięcie w zakresie powiększenia kwoty należnego odszkodowania powinno znaleźć się w sentencji decyzji ustalającej odszkodowanie. W przypadku braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, w sytuacjach, w których spełnione zostały ustawowe przesłanki przyznania premii za niezwłoczne wydanie nieruchomości, zasadne będzie odwołanie się od decyzji organu I instancji.
[1] Wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 2027/18, Legalis nr 1897768.
[2] Wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 roku, wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 1158/18, Legalis nr 2382260.
[3] Wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 63/16, Legalis nr 1720624.
[4] Wyrok NSA z dnia 11 marca 2022 r., wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 988/21, Legalis nr 2706510.
